Entrevista con Pascal Lamy:
África, Asia, Europa,
Latinoamérica, Medio Oriente, Oceanía
El director general de la
Organización Mundial del Comercio considera que pese a que surjan presiones
proteccionistas, el problema del comercio está más relacionado con su creciente
complejidad y con los límites estructurales del proceso de negociación.
Universia Knowledge
Wharton. ¿Se ha estancado el comercio internacional con la crisis iniciada en
2008? Las cosas no son tan simples, dijo Pascal Lamy, director general de la
Organización Mundial del Comercio, durante una entrevista concedida en
septiembre a ParisTech Reviewy Knowledge@Wharton. Aunque surjan presiones
proteccionistas, dijo Lamy, el problema está relacionado con la creciente
complejidad del comercio y de los límites estructurales del proceso de
negociación de los países miembros.
-En paralelo a la
conferencia Río+20 [conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo
Sostenible de junio de 2012 en Río de Janeiro], la Cámara Brasileña de Comercio
hizo referencia al riesgo de un "proteccionismo verde". ¿Eso
significa que es posible que surjan otras barreras discretas para el comercio?
-Yo no formularía la cuestión
exactamente en esos términos, aunque algunas regulaciones técnicas pretendan,
de hecho, proteger los mercados internos. En la práctica, sin embargo, de lo
que estamos siendo testigos, básicamente, es de la 'complejidad creciente' del
juego. Vamos a tomar como ejemplo el caso de Asia.
El 60% del comercio
internacional de la región tiene lugar entre los países del propio continente.
Ahora estamos presenciando un fuerte impulso hacia la apertura del comercio
continental. Los países asiáticos están abriéndose los unos a los otros. Se
trata de un [...] fenómeno con implicaciones para la expansión más generalizada
del comercio internacional en el cual los países asiáticos desempeñan un papel
destacado.
Pero ese escenario se
vuelve más complejo si analizamos los acuerdos de comercio existentes: son
muchos, y tienen diferentes niveles y ocupan diferentes espacios. Está, por
ejemplo, ASEAN [Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático], ASEAN+3 (al
que se suma China, Corea del Sur y Japón), pero está también la Asociación
Transpacífico (TPP) lanzada por EE.UU. y que no incluye a China. La integración
comercial, por lo tanto, está lejos de ser uniforme y continúa sujeta a
cuestiones políticas subyacentes.
A esto hay que añadir la
proliferación de las cadenas globales de producción, a las que se han integrado
los países asiáticos, además de EE.UU., la Unión Europea, la Costa Este de
América Latina y, en menor grado, otras áreas también. Ese es un fenómeno aún
más influyente, aunque discreto. De media, el contenido de importaciones dentro
de las exportaciones pasó del 20% al 40% en 20 años. ¡Es un aumento
significativo! Lo más importante, sin embargo, es que se puede ver, en la
distancia, la disolución de toda idea de comercio internacional, ya que ya no
será una cuestión de fronteras, sino de espacio regulatorio diferenciado.
-¿Eso lo cambia todo?
-De forma radical. Ya no
estamos en el periodo entre 1980 y 1990, cuando las negociaciones comerciales
se preocupaban sobre todo por las cuotas y tarifas. Vivimos en un mundo donde
los riesgos detrás de la apertura comercial están relacionados con la
yuxtaposición de diferentes regulaciones. Es más difícil negociar con esas
preferencias, porque las regulaciones no tienen como objetivo proteger los
productores tanto como los consumidores. Por lo tanto, me parece que es
demasiado pronto para hablar de proteccionismo o del regreso de las barreras en
el comercio. No hay duda de que los lobbies de algunas empresas tienen ese
objetivo: quieren forzar la adopción de regulaciones específicas. Pero ese no
es el verdadero desafío. El verdadero desafío consiste en proteger al
consumidor.
En ese sentido, hay
preguntas que son fundamentales: ¿qué es riesgo? Está claro que la respuesta a
esas preguntas está igualmente relacionada con el nivel de desarrollo de una
determinada sociedad. Pero si tomáramos dos regiones equivalentes de
desarrollo, como EEUU, de un lado, y Europa, de otro, la cuestión de la carne
tratada con hormonas, por ejemplo, se analizará desde una perspectiva bastante
diferente en cada lugar. La dimensión cultural es fundamental aquí, y es mucho
más difícil de negociar.
Esas nuevas cuestiones
reforzaron la importancia del enfoque sectorial, según ha quedado demostrado
por el Acuerdo de Compras del Gobierno suscrito en diciembre de 2011 [que
provee regulaciones mejores para la concesión de contratos por el -obierno y
utilización de recursos públicos], lo que debe aumentar el alcance de acceso al
mercado de US$ 80.000 millones a US$ 100.000 millones al año en áreas como
infraestructura, transporte público y equipamientos hospitalarios.
-¿Cree que el poder cada
vez mayor de los acuerdos de comercio bilaterales amenaza los acuerdos
multilaterales?
-Es preciso acordarse, de
entrada, de la razón por la cual los economistas son favorables al
multilateralismo. Si todos lo consideran una buena fórmula, es porque ofrece a
las empresas las mejores condiciones posibles en lo que concierne a la
estabilidad y a la transparencia. Esa es la idea detrás de la expresión
"igualdad de condiciones": un ambiente de mercado en que todas las
empresas siguen las mismas normas y donde, por lo tanto, están sujetos a las
mismas condiciones de competitividad. El GATT [Acuerdo General de Tarifas y Comercio]
y, desde 1995, la OMC, tienen origen en esa visión.
Es verdad que las
negociaciones de la ronda de Doha, que deberían permitir que avanzáramos en esa
dirección, se encuentran, de momento, estancadas. Es en ese contexto cuando se
vuelve imperativa la cuestión de los "acuerdos preferentes de
comercio", en otras palabras, los acuerdos bilaterales. Actualmente hay
unos 400 acuerdos bilaterales, entre los que se incluyen a aquellos sobre los
que se informó a la OMC, y los que se implementaron sin informar a la OMC, los
que han sido suscritos, pero todavía no se han oficializado, los que se están
negociando y aquellos que todavía son un borrador.
Los acuerdos que no son
multilaterales tienen intenciones, geografías, métodos y composiciones
sectoriales diversas. El impacto de esos acuerdos sobre el comercio global nos
llevó a decidir de forma colectiva que serían comunicados a la OMC, para que se
verificara si había conformidad con las normas de la institución.
Más allá de los aspectos
jurídicos, ¿qué más debemos pensar al respeto? Desde nuestro punto de vista,
cualquier cosa que contribuya a la reducción de las tarifas va en la dirección
correcta, ya que permite, en última instancia, reducir las barreras al comercio
y promover la convergencia. Es lo que sucede en muchos acuerdos. Sin embargo,
las cosas son muy diferentes en lo que se refiere a los acuerdos que, para
abrir el comercio en bases preferentes, rompen las preferencias regulatorias.
Si comenzamos a lidiar con asuntos regulatorios en un contexto bilateral, lo
que se obtiene es un efecto regresivo. Ese es exactamente el punto, porque las
barreras no tarifarias al comercio constituyen un problema cada vez más
central.
-En esas condiciones,
¿las grandes rondas de negociaciones (la ronda de Uruguay y la de Doha) aún
tienen alguna importancia?
-La tecnología de las
rondas es un concepto político. Se alinea con un mundo ricardo-schumpeteriano
-es decir, con las ventajas comparativas de Ricardo y la creación/destrucción
de Schumpeter- en que la liberalización del comercio es, en general,
beneficiosa, pero en que hay también perdedores y ganadores. Ese es el origen
de las rondas: el impacto de la liberalización del comercio es entendido como
una cuestión política, y hay intentos en el sentido de equilibrar esa pérdida:
abro este mercado con el riesgo de incomodar a mis productores y, a cambio, me
abre tales y tales mercados, en los cuáles yo tengo una ventaja comparativa.
Ese modelo ha sido
llevado al extremo por tres fenómenos: la violencia de los choques económicos
durante las fases de destrucción, cuya magnitud ni Ricardo, ni Schumpeter,
podrían haber imaginado; el número de participantes involucrados y, por último,
los límites políticos con que se enfrentan las posibles concesiones. EE.UU.,
por ejemplo, no puede, por razones políticas, dejar de subsidiar el algodón.
Eso es economía política en su sentido más amplio: lo que tenemos aquí son
negociadores que negocian consigo mismos.
Esos límites políticos
son aún más sensibles en un contexto de crisis, porque las economías son más
frágiles y la capacidad política de los negociadores se debilita.
Su pregunta sobre el
bilateralismo tiene lugar en este contexto. Algunos procesos de integración
regional, más fáciles de ser ejecutados, podrían, tal vez, ayudar a reducir el
número de participantes y, posiblemente, generar participantes aptos para
negociar. Ese fue uno de los avances históricos de la integración europea;
actualmente, sin embargo, la UE es el único ejemplo de unión aduanera que tiene
capacidad de negociación.
En el comercio, aunque la
creciente complejidad de cambios haga el concepto de fronteras políticas menos
relevante, las reglas continúan siendo fijadas por los tratados internacionales
suscritos por países soberanos. Es un mundo westfaliano, en que Estados
discuten con otros Estados. La economía y la política ya no comparten la misma
geografía.
1941
-¿No hay discusiones en
paralelo conducidas por quien está en el campo de acción y evita los filtros de
los Estados?
-Naturalmente, las
discusiones tienen lugar en las instancias superiores o en paralelo con
aquellas llevadas a cabo por los gobiernos con la sociedad civil: las ONG
[organizaciones no gubernamentales], los sindicatos, las organizaciones de
productores. Hoy, sin embargo, se escuchan sobre todo a nivel nacional, aunque,
como director general de la OMC, yo paso mucho tiempo reunido con ONGs y otros
grupos de presión. Las cuestiones de que tratan, los intereses incluidos por
otros participantes (no países), no están ausentes del debate, aunque tengan
dificultad en encontrar su camino en medio de discusiones ya bastante
complejas.
-¿Es posible que haya una
representación justa de intereses?
-Eso es, por definición,
muy difícil, por lo menos por dos razones. Hoy, la primera razón es técnica o,
más precisamente, surge de aspectos técnicos de las cuestiones discutidas. Esos
aspectos técnicos colocan el problema de la captura de la regulación por
intereses especiales. La transparencia es fundamental. En un cierto sentido,
ella es profiláctica. Sin embargo, tratándose de asuntos muy técnicos, donde un
simple detalle puede marcar la diferencia, eso no basta. El trabajo de la
sociedad civil es fundamental en ese punto. Es preciso especialización,
capacidad de interpretación y voluntad política para informar y educar al
público. Aún hay mucho por hacer en ese aspecto.
La segunda razón, que
suscita un problema fundamental para las negociaciones comerciales, es que, en
ese juego, las partes perdedoras saben precisamente el motivo que las lleva a
perder y formar coaliciones para apoyar sus causas, mientras quienes vencen
muchas veces no se dan cuenta de eso. ¡La camiseta que alguien compra hoy en
día más barata no viene con una etiqueta de "Gracias, OMC" estampado
en ella! Llevo 20 años en comercio internacional y, como es de esperar, en
países emergentes, la opinión pública es cada vez más favorable a la
liberalización del comercio, mientras que en los países desarrollados, la
actitud es la opuesta, no más en nombre de los pobres del sur, según se decía
en los círculos radicales en los años 90, pero a favor de los pobres del norte.
El impacto positivo está opacado por las dificultades asociadas a la
reestructuración de las economías occidentales -debido a la crisis, está
claro-, pero también por el gran movimiento desde los países industrializados
hacia los países emergentes, lo que puede llevar a algunos a imaginar que el
desempleo se debe a la deslocalización. En esas circunstancias, los
negociadores de los países desarrollados tienen ahora menos margen de maniobra.
-De hecho, algunos países
emergentes, sobre todo India y China, protestaron de forma reciente contra la
propuesta del impuesto europeo sobre el carbono con el argumento de que el
desarrollo sostenible escondía, en realidad, una agenda proteccionista. ¿Cuál
es su opinión?
-Respecto a los objetivos
pretendidos, las reglas nacionales son, obviamente, menos eficaces en la lucha
contra el cambio climático que un régimen global [...] La compatibilidad con
reglas abiertas de comercio sería, obviamente, más adecuada.
Desde el punto de vista
jurídico y de la OMC, no hay objeción, en principio, a la introducción de un
impuesto sobre el carbono cuyo propósito sea el de internalizar las cuestiones
ambientales externas, en la medida en que nuestros estatutos sitúan al comercio
y todos los cambios al servicio de un desarrollo sostenible. La dificultad
sería de qué modo garantizar que las herramientas introducidas cumplan con las
exigencias de las normas.
Hay cuatro herramientas
principales: regulación, subsidios, impuestos y permisos. Cada uno de esos
enfoques puede ser probado en lo referente a los acuerdos de la OMC (por
ejemplo, el acuerdo sobre subsidios). Además, hay una cantidad precisa de
jurisprudencia que permite el trabajo caso a caso. Algunos países escandinavos
tienen un impuesto sobre carbono en vigor desde hace 30 años, sin que eso haya
supuesto jamás un problema.
-Entre los asuntos más
delicados, está también la cuestión del régimen de la tasa de cambio.
-Es verdad. La cuestión
de las tasas de cambio jamás ha sido tratada en el ámbito de la estructura de
la OMC, pero la cuestión reapareció el año pasado, aunque no en relación al
yuan, sino por iniciativa de los brasileños y en relación a cuestiones
referentes a la tasa del real brasileño respecto al dólar.
Lo mínimo que podemos
decir es que el asunto es muy complicado. El artículo 15 del GATT, que habría
sido escrito por el propio Keynes, dice básicamente que no se puede manipular
la tasa de cambio para esquivar las normas de la apertura de comercio que el país
ha suscrito. Se trata de un principio fundamental; sin embargo, jamás ha sido
invocado en ningún litigio, por lo tanto no hay ninguna doctrina jurídica real
sobre tal asunto. La cuestión ha surgido evidentemente en 20 años de debate
público. Pero, durante esos 20 años, todo el mundo, inclusive yo, sentimos que
no se trataba de una cuestión propia de la OMC: Ginebra lidia con cuestiones de
comercio y Washington, cuartel general del FMI, con tasas de cambio. Ahora
hemos roto el silencio [...] ¡pero a día de hoy no estamos más cerca de lo que estábamos entonces!
El FMI [Fondo Monetario
Internacional] es la institución más adecuada para lidiar con asuntos de ese
tipo. De forma reciente, el Fondo revisó su diagnóstico: el yuan está sólo
"moderadamente" devaluado, mientras que hace dos años estaba
"sustancialmente" devaluado.
Hay diversos elementos
que destacan en las actuales discusiones. Algunos son económicos; otros,
jurídicos.
En primer lugar, no se
puede negar que las fluctuaciones de la tasa de cambio tengan un impacto de
corto plazo sobre los cambios. Pero esos efectos son menos perceptibles a largo
plazo. Su impacto depende de un parámetro: el valor agregado de su
participación en el comercio mundial. Es evidente que una moneda devaluada
estimula las exportaciones, pero según dije anteriormente, hay un volumen cada
vez mayor de importaciones dentro de las exportaciones. Además, es preciso
tomar en cuenta la diversidad de monedas de las cestas de importación y
exportación. Por último, si consideráramos el caso especial del yuan, el
reequilibrio gradual del comercio de China tiende a solucionar el problema.
Partiendo del principio de que, en algún momento, sería posible demostrar que
China se benefició de una ventaja competitiva injusta por la devaluación de su
moneda, esa ventaja habría sido sólo temporal.
Por lo tanto, nos faltan
argumentos y herramientas jurídicas para tratar esas cuestiones. Aunque se
constatara que la tasa de cambio china no es realmente libre, nada obliga a
China a cambiar su procedimiento. La legislación americana intentó legitimar
las compensaciones de antidumping con base al argumento de que tales
compensaciones constituían una represalia contra subsidios disfrazados. Sin
embargo, esa ley fue rechazada por una de las Cámaras del Congreso americano.
Es preciso entender que
las redes de regulación internacionales son heterogéneas, haciendo más o menos
fácil sortearlas. Algunas instituciones tienen redes muy fuertemente
entrelazadas, como es el caso de la Organización Internacional de Salud Animal
(OIE). Otras —aunque lidien con un tema importante relacionado con la marcha de
los negocios, como la corrupción— tienen redes más holgadas. Los países no
suscriben regulaciones internacionales, a menos que tengan algún interés en
ellas. En 1947, cuando se suscribió el GATT, había una motivación muy fuerte,
ya que estábamos sólo emergiendo de la crisis de los años 30 y haciendo lo
mejor que podíamos para lidiar con las consecuencias de la Segunda Guerra
mundial. En aquella época, probamos que éramos capaces de ir un poco más allá
del juego westfaliano. La crisis de hoy suscita, una vez más, la misma
dificultad. ¿Seremos capaces de reaccionar a tiempo? Esa es la gran cuestión de
nuestra época.
Fuente: América Economía