Ginebra, Suiza, 20 de septiembre del 2012.- En un discurso pronunciado el 20 de septiembre de
2012 en la Universidad de Economía y Comercio Internacional de Beijing, el
Director General Pascal Lamy dijo que “en cuanto comunidad internacional,
debemos seguir luchando contra el proteccionismo, pero en la OMC, sobre todo,
también debemos luchar contra la fragmentación normativa”. El Director General
dijo lo siguiente:
“El sistema multilateral
de comercio y la cooperación económica regional”
Sr. Presidente de la
Universidad de Economía y Comercio Internacional, Dr. Shi;
distinguidos invitados;
profesores y alumnos;
señoras y señores:
Deseo agradecer al Dr.
Shi su amable invitación para dirigirme a ustedes en la UIBE, distinguida
institución de enseñanza superior fundada en 1951. Es para mí un gran honor estar hoy aquí y
tener la oportunidad de hablar con ustedes y tratar algunas cuestiones
comerciales de actualidad. Sé por
experiencia que en ocasiones como ésta no se trata de “los que enseñan” y “los
que aprenden”. Todos aprendemos.
También es un honor estar
aquí con ocasión de la inauguración del International Centre for Research
Networking and Collaboration. Las
prioridades del nuevo Centro en materia de investigación parecen especialmente
pertinentes, ya que se centran en la inversión y en la mejora de la calidad de
las exportaciones.
Multilateralismo y
regionalismo
Esta mañana hablaré del
sistema multilateral de comercio y la cooperación económica regional. El título está bien elegido, en el sentido de
que “multilateral” se aplica al comercio, mientras que “regional” se refiere a
la cooperación económica. Lo que esto
quiere decir es que no se trata exactamente de comparar enfoques alternativos
que persiguen objetivos idénticos. Con
frecuencia, las iniciativas regionales son más amplias y tienen un mayor
alcance que las preocupaciones más específicas de la OMC. Y eso es completamente natural, porque en una
región los vecinos pueden compartir preocupaciones e intereses que no necesariamente
afectan de manera directa a quienes no pertenecen a ella. Por lo tanto, puede ser deseable contar con
más de un foro para la cooperación en esferas de actividad política o económica
que son similares y a veces parcialmente coincidentes.
No estoy diciendo que la
cooperación multilateral y la regional estén siempre sincronizadas y se
complementen perfectamente. No es ése el
caso. Además, muchos de los acuerdos de
cooperación denominados regionales no lo son en modo alguno, puesto que abarcan
varias regiones. De hecho,
aproximadamente la mitad de los acuerdos comerciales preferenciales que existen
no son regionales en sentido estricto.
Por consiguiente, es indudable que en ocasiones esos acuerdos se
consideran en cierta medida sustitutos de un enfoque multilateral, y de eso,
entre otras cosas, hablaremos hoy.
Sin embargo, del mismo
modo que la OMC no puede abordar todas las necesidades que se atienden a nivel
regional, tampoco los acuerdos regionales pueden suplir funciones en las que la
OMC es indispensable. Me refiero, por
ejemplo, a aspectos de coordinación fundamentales, sin los que nos amenazaría
la división generada por las divergencias entre las políticas. Me refiero también a determinas esferas de
las políticas, como las subvenciones.
El auge del regionalismo
En 1948, cuando nació el
GATT, los acuerdos regionales se consideraban excepcionales. De hecho, no llegó a ser preferencial una
parte significativa del comercio internacional hasta los inicios del proceso de
integración europeo, en el decenio de 1950.
En los años siguientes se establecieron algunos otros acuerdos
preferenciales, pero hubo que esperar hasta el decenio de 1980 para que dichos
acuerdos empezaran a constituir el significativo componente del comercio
mundial que hoy representan. El gran
incremento del número de acuerdos llegó en el decenio de 1990. Actualmente contabilizamos casi 400 acuerdos
comerciales preferenciales en vigor, y cada Miembro de la OMC es parte en 13
acuerdos diferentes como promedio.
Hay varias razones que
pueden aducirse para explicar que estos acuerdos aumenten en número y se
mantengan en vigor. Son acuerdos que
pueden servir para fines políticos o estratégicos. O es posible que los países deseen una
integración económica mayor y más rápida que la alcanzada en la OMC. También pueden estar motivados por el temor a
la exclusión, cuando países competidores obtienen un mejor acceso a mercados
que les interesan. Puede tratarse de una
póliza de seguro contra un posible proteccionismo futuro. Los acuerdos también pueden servir como faro
para atraer la inversión extranjera. O
pueden ser un vehículo para la consolidación de las políticas a nivel nacional,
al utilizarse una obligación internacional para hacer que resulte más difícil a
los sectores interesados nacionales ejercer una influencia en la política
comercial.
Aranceles y acuerdos
comerciales preferenciales
Datos recientes sugieren
que no es posible afirmar que los acuerdos comerciales preferenciales se
suscriben principalmente para obtener preferencias arancelarias. En parte, porque más de la mitad del comercio
mundial ya está libre de derechos sobre la base del trato de la nación más
favorecida (NMF). En el Informe sobre el
Comercio Mundial de 2011 elaborado por la OMC se calcula que en 2008 sólo en
torno al 15 por ciento del comercio mundial de mercancías disfrutaba de trato
arancelario preferencial. Lo que explica
esta cifra, un tanto sorprendente, no es sólo la magnitud del comercio libre de
derechos en régimen NMF, sino también el hecho de que con frecuencia los
acuerdos preferenciales no se han desviado de los tipos arancelarios NMF cuando
éstos son superiores al promedio. De las
partidas arancelarias con aranceles NMF superiores al 15 por ciento, aproximadamente
dos tercios no han sido objeto de reducción en virtud de los regímenes
preferenciales previstos en los ACP. De
hecho, menos del 2 por ciento del comercio mundial reúne las condiciones para
obtener márgenes de preferencia superiores a 10 puntos porcentuales.
También hay que tener presente
que los aranceles NMF no preferenciales son bajos. En promedio, ascendían al 4 por ciento en
2009. Estas cifras nos llevan a
concluir, por lo tanto, que la importancia de los aranceles como instrumento de
política comercial ha disminuido a lo largo de los años, y que los aranceles no
son en absoluto un motivo significativo para concluir acuerdos comerciales
preferenciales. Ello no significa que
los aranceles hayan dejado de ser relevantes.
Los tipos altos en algunos sectores — lo que en nuestra jerga llamamos
crestas arancelarias — , y los aranceles de puro estorbo en otros, siguen
mereciendo ser contemplados en las políticas.
Integración profunda,
cadenas de valor mundiales y medidas no arancelarias
El análisis del contenido
de los acuerdos comerciales preferenciales de más amplio alcance surgidos en
los últimos años indica que hay una marcada tendencia a que estos acuerdos
traten con más profundidad esferas de política que en la OMC se han tratado
menos profundamente, o no se han tratado.
Me refiero a toda una gama de medidas no arancelarias, como las normas
para productos, así como a otras esferas, como la inversión y la política de
competencia.
Una de las razones de la
integración profunda ha sido la aparición de las cadenas de valor mundiales. No hace aún mucho tiempo, dábamos por supuesto
que los productos procedían de un solo país, y decíamos que estaban “fabricados
en China” o “fabricados en Alemania”.
Tras la expansión de las cadenas de valor mundiales a lo largo de los
dos últimos decenios, poco más o menos, la mayoría de los productos se monta
con insumos procedentes de muchos países.
En otras palabras, ahora los productos están “fabricados en el
mundo”. El comercio de bienes
intermedios — que puede servir de indicador de la producción de las cadenas de
valor mundiales — representa actualmente casi el 60 por ciento del comercio
total de mercancías, y sigue siendo un sector del comercio internacional
caracterizado por su dinamismo.
Una consecuencia
importante de la evolución de las redes de producción es que las importaciones
tienen la misma importancia que las exportaciones, y que ambas contribuyen a la
creación de empleo y al crecimiento.
Este juego de relaciones es reflejo de una forma nueva y más intensa de
interdependencia comercial.
Características y
motivaciones de las medidas no arancelarias
Si entendemos que los
acuerdos comerciales preferenciales surgen, al menos en cierta medida, del
deseo de apoyar y facilitar las cadenas de valor mundiales, y que los aranceles
no son su verdadera motivación, debemos examinar las medidas no arancelarias
para analizar las consecuencias de la relación entre los enfoques multilateral
y preferencial de la cooperación comercial.
Las medidas no
arancelarias abarcan una gama muy amplia de políticas: sencillamente, toda medida que no sea un
arancel. Para nuestros fines, podemos
distinguir a grandes rasgos entre las medidas no arancelarias que podrían ser
aranceles y las que persiguen objetivos de política pública específicos, como
la salud, la seguridad o la calidad del medio ambiente. Por lo general, la OMC desaprueba las medidas
no arancelarias que son meros sustitutos de los aranceles, ya que con
frecuencia tienen una finalidad proteccionista y pueden considerarse en gran
medida como una cuestión de acceso a los mercados.
Las consideraciones que
suscitan las medidas no arancelarias que tienen por objeto asuntos de política
pública son completamente diferentes. Es
evidente que los gobiernos no van a eliminar esas medidas en aras del fomento
de la competencia internacional. Al
contrario, atribuirán a la consecución de los objetivos de política pública la
máxima importancia. La cuestión es, por
lo tanto, cómo se diseñan esas medidas y cómo se aplican. En efecto, el peligro, desde la perspectiva
de la política comercial, es que pueden diseñarse o aplicarse de formas que
restrinjan injustificadamente el comercio.
Cuando las medidas no arancelarias se convierten así en instrumentos con
un doble objetivo, nos vemos forzados a volver a la clásica preocupación por
las intervenciones de política comercial que influyen en las condiciones de
competencia de un mercado.
En los debates sobre
política comercial, distinguir entre medidas no arancelarias que son legítimas
y otras que lo son menos es sumamente complejo y difícil. A ello se suma el hecho de que no todas las
naciones tienen las mismas prioridades, ya sea por sus distintas perspectivas
sociales y culturales, o porque las diferencias entre sus niveles de ingresos y
desarrollo afectan a su capacidad de perseguir determinados objetivos. Sea cual sea la razón, vivimos en un mundo en
el que la diversidad es una realidad, y tenemos que encontrar un equilibrio
entre respetar esa diversidad y tratar de eliminarla.
No creo que sea exagerado
decir que la correcta gestión de las medidas no arancelarias es uno de los
mayores retos que afrontamos en la cooperación internacional. Y establecer reglas de juego equitativas en
esta esfera plantea dificultades de naturaleza distinta de las que surgen en relación
con los aranceles. Si me lo permiten,
añadiré otro elemento que puede hacer la tarea aún más compleja. Es posible que haya más de una vía para
llegar a un mismo destino. Si una
política pública se persigue con un método en un acuerdo comercial
preferencial, y con otro en un acuerdo distinto, puede entorpecerse el comercio
entre las partes en los dos acuerdos, incluso cuando no haya intención de que
así sea. La posibilidad de que se dé esa
divergencia incidental es un argumento más a favor de la coherencia
multilateral.
Enfoques multilaterales
para lograr la coherencia entre los ACP
Por consiguiente, es
importante que estudiemos cómo gestionar la relación entre los acuerdos
comerciales preferenciales y el sistema multilateral de comercio de una forma
que favorezca el comercio mundial. Debemos
partir del hecho de que los acuerdos comerciales preferenciales no van a
desaparecer próximamente.
Una posibilidad es seguir
negociando y construyendo un marco multilateral que dé respuesta a las
necesidades puestas de manifiesto en los acuerdos preferenciales que puedan
satisfacerse con un enfoque multilateral.
Para ello podría ser necesario reexaminar las normas vigentes sobre los
acuerdos comerciales preferenciales, por ejemplo las que figuran en el artículo
XXIV del GATT.
Se ha abogado también por
un proceso que conduzca gradualmente a los Miembros de la OMC a comprender
mejor los acuerdos comerciales preferenciales como, por ejemplo, qué los motiva
y en qué se parecen y se diferencian. No
se trataría en primera instancia de una negociación, sino de una conversación,
similar a la que podría tener lugar en el marco del mecanismo de transparencia
recientemente establecido como foro para la notificación y el examen de los
ACP. El objetivo último de esta actividad
sería tomar como base los elementos comunes de los acuerdos comerciales
preferenciales que puedan multilateralizarse sin dar lugar a
discriminación. Como se indicaba en
nuestra publicación “Informe sobre el Comercio Mundial 2011”, se trata de
“coherencia” y no sólo de “coexistencia”.
Mi última reflexión es
ésta: como comunidad internacional,
hemos de seguir luchando contra el proteccionismo, pero en la OMC en particular
debemos combatir también la fragmentación de las políticas.
Muchas gracias.